{"id":412239,"date":"2024-07-08T17:37:30","date_gmt":"2024-07-08T17:37:30","guid":{"rendered":"https:\/\/redepress.ecompare.com.br\/noticias\/?p=412239"},"modified":"2024-07-08T17:49:30","modified_gmt":"2024-07-08T17:49:30","slug":"ives-gandra-reforma-tributaria-a-questao-federativa-nos-plps-68-e-108-2024","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/redepress.com.br\/noticias\/2024\/07\/ives-gandra-reforma-tributaria-a-questao-federativa-nos-plps-68-e-108-2024\/","title":{"rendered":"Ives Gandra: Reforma tribut\u00e1ria – A quest\u00e3o federativa nos PLPs 68 e 108\/2024"},"content":{"rendered":"

Projetos de lei complementares que tratam da reforma tributária<\/strong> dos impostos sobre o consumo<\/p>\n

A EC (Emenda Constitucional) 132\/2023 previu a substituição do ICMS, ISS, PIS e COFINS por um novo sistema de tributação do consumo, mais simples, racional e alinhado à prática internacional.<\/p>  \n

Nesse sistema, a tributação geral do consumo será dual, com um Imposto (subnacional) e da Contribuição (federal) sobre Bens e Serviços, IBS e CBS, instituídos por lei complementar e praticamente idênticos entre si. Eles serão administrados pelo Comitê Gestor do IBS (CG) e pelo fisco federal, cabendo aos entes federados definir suas alíquotas padrão. Haverá, ainda, um Imposto Seletivo para desestimular consumos prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, que coexistirá com o IPI, mantido apenas para produtos da ZFM.<\/p>  \n

A dualidade substitui a ideia original de um único IBS compartilhado entre os entes, que, como alertamos desde os primórdios da PEC 45\/2019<\/a>[1], seria inconstitucional, pois suprimir o ICMS (88% da arrecadação estadual) e o ISS (43% da municipal)<\/a>[2]<\/ span><\/sup>, deixando o novo imposto a critério do Congresso Nacional, afetaria a autonomia financeira dos entes<\/a>[3].<\/p>  \n

Contudo, após a alteração, apontamos para o risco de essa dualidade ser apenas formal, sem garantir um nível satisfatório de autonomia aos entes<\/a>[4], o que, agora, é confirmado pelos recentes PLPs 68 e 108\/2024. Afinal, segundo os PLPs, os entes serão subalternos ao CG, que, por sua vez, ficará na dependência da União quanto à estrutura comum do IBS\/CBS. E isso os enfraqueceria, amesquinhando a Federação, o que é vedado.<\/p>  \n

De fato, a EC teve o propósito de recuperar a racionalidade do sistema tributário. Assim, a dualidade do IBS\/CBS precisa ser estruturada de modo a atender à simplicidade, transparência, justiça e cooperação <\/em>(CF, art. 145, §3º). E isso implica que, além de duais, os tributos têm de ser uniformes<\/u>, tanto em seus aspectos legais (mesmas regras de incidência) quanto administrativos, com regulamentos, interpretações, obrigações e procedimentos harmônicos (CF<\/a>, arts. 149-B, art. 156-B e 195, §16).<\/p>  \n

Consequentemente, a lei complementar deve dispor sobre a matéria de modo a garantir suficiente autonomia dos Estados e Municípios (dualidade<\/u><\/strong>), mas, ao mesmo tempo, criar um sistema simples, racional e praticável o bastante (uniformidade<\/u><\/strong>) para justificar o abandono do sistema atual, que existe há anos e que, bem ou mal<\/em>, funciona.<\/p>  \n

De fato, “a repartição de competências e de receitas tributárias configura um dos pilares<\/a> da autonomia <\/strong>dos entes” <\/em>(STF, RE 591033, DJ 24\/02\/11), pois consagra a descentralização e“divisão de centros de poder” <\/em>no País (ADI 4228, DJ 10\/08\/18). Por isso, nem mesmo via emenda pode o Congresso Nacional relativizá-las“  ou afastá-las”, <\/em>o que ofenderia “o pacto federativo” <\/em>e seria “<\/em>tendente a aboli-lo”<\/em>,<\/em> o que é vedado (ADI 926, DJ 06\/05\/94).<\/p>  \n

Em nosso sistema, competência tributária é o poder do ente para instituir seu tributo por lei própria. Ela não se confunde com a capacidade administrativa de arrecadá-lo ou alterar-lhe a alíquota, que é delegável, sem que isso o torna de competência de quem a exerce, ao invés do órgão legislativo que o cria. Só há competência tributária se o ente pode criar \/ modificar o tributo quando conveniente<\/a>[5].<\/p>  \n

No caso, há indicativos de que Estados e Municípios podem perder poder em matéria de consumo, pelo prisma tanto da competencia <\/u><\/strong>quanto da capacidade<\/u><\/strong> tributária.<\/p>  \n

O teor da EC, a instituição e a estrutura do IBS serão definidas junto com as da CBS, por lei complementar de iniciativa federal<\/u>, editada pelo Congresso Nacional<\/u>, ou seja, por veículo e órgão legislativos da União<\/u><\/strong>. Assim, ela passará a de ter competência para dispor sobre estrutura do tributo, o que, hoje, os entes fazem por leis próprias. Segundo os idealizadores da EC, isso seria possível por tratar-se de competência compartilhada, a permitir que tributos “distintos” sejam criados por uma lei complementar comum, de caráter “nacional”. Todavia, nacionais são leis complementares de normas gerais para regular a compet encia<\/u><\/strong> dos entes, que a exercem por leis próprias, enquanto as que criam tributos são leis instituidoras, mas sujeitas a rito mais rigoroso, pela excepcionalidade do gravame (CF, art. 148 e 154, I).<\/p>  \n

Além disso, inúmeras prerrogativas inerentes à capacidade administrativa, hoje exercidas pelos entes sozinhos, serão centralizadas no CG. Este, por sua vez, ficará sujeito à União, ao ter de entrar em acordo com ela, nos temas submetidos a harmonização. Estados e Municípios, sozinhos, poderão apenas determinar suas alíquotas-padrão e fiscalizar e lançar o IBS, mas, neste caso, sempre dentro das diretrizes do CG.<\/p>  \n

Em âmbito infraconstitucional, os PLPs acentuam o risco de centralização, pois, ao preverem estrutura idêntica, evidenciaram a unicidade de fato<\/u><\/strong> do IBS\/CBS. É dizer: não serão dois, mas um único tributo, cuja dualidade operará não na competência (legislativa), mas na destinação dos recursos e em frações da capacidade de administrar o tributo.<\/p>  \n

Além disso, apesar de a representação paritária dos Estados e Municípios sugerir certa independenciado CG, o âmbito para atuação autônoma do órgão será estreito, pois todos os temas comuns ao IBS e CBS<\/u><\/strong> dependerão de atos conjuntos com a União. Assim, ele só agirá sozinho em relação a temas procedimentais secundários.<\/p>  \n

Essa harmonização ocorrerá, conforme a matéria (infralegal\/administrativa e\/ou jurídica), nos chamados Comitê das Administrações Tributárias e Fórum das Procuradorias. Ainda que a União e o CG tenham 50% dos votos cada, não haverá verdadeiro equilíbrio de forças. Afinal, o interesse da União tende a ser linear, enquanto os dos representantes do CG não o serão, pois terá de haver representação satisfatória dos Estados do Centro-Sul e do Norte\/Nordeste, bem como dos grandes e pequenos Municípios. Assim, a União será um bloco monolítico (50%), enquanto o CG se apresentará como um conjunto de até quatro sub-blocos (12,5%) com interesses conflitantes. Logo, bastará à União cooptar um desses blocos para exercer liderança e fazer-se prevalecer nas discussões, como ela já faz outras esferas. Para piorar, os PLPs sequer preveem o tipo de maioria a ser observada nessas votações, o que ficou para um futuro regimento, apesar do seu impacto sobre a Federação.<\/p>  \n

Portanto, a prevalecerem os PLPs, a estruturação do sistema previsto na EC pode reduzir perigosamente a autonomia dos Estados e Municípios, a ponto de redefinir, para pior<\/strong>, a qualidade da Federação brasileira (retrocesso), seja porque eles perderiam o poder que hoje possuem, seja, ainda, porque serão duplamente inferiorizados, ao ficar abaixo de um CG central, que, por sua vez, pouco decidirá sem o amém da União.<\/p>  \n

Nesse cenário, embora ainda<\/u><\/strong> não se possa afirmar que a seja inconstitucional, pode ocorrer um processo de inconstitucionalização<\/em><\/strong> da reforma tributária, caso ela reduza (ao invés de manter ou aumentar) a capacidade dos Estados e Municípios de custear suas atividades e serviços sem dependerem da União, o que exigiria a rediscussão do modelo, com os custos daí decorrentes para o País.<\/p>  \n

\"\"<\/a>Hamilton Dias de Souza<\/strong> é sócio fundador dos escritórios Dias de Souza Advogados<\/a> Associados e Advocacia Dias de Souza, mestre e especialista em Direito Tributário pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo<\/a> (USP).<\/p>  \n

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\"\"<\/a>Humberto Ávila<\/strong> é fundador do escritório Humberto Ávila Advocacia e professor-titular de Direito Tributário na Faculdade de Direito da USP.<\/p>  \n

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\"\"<\/a>Ives Gandra da Silva Martins<\/a><\/strong> é professor emérito das universidades Mackenzie, Unip, Unifieo, UniFMU, do Ciee\/O Estado de São Paulo<\/a>, das Escolas de Comando e Estado-Maior do Exército (Eceme), Superior de Guerra (ESG) e da Magistratura do Tribunal Regional Federal – 1ª Região, professor honorário das Universidades Austral (Argentina), San Martin de Porres (Peru) e Vasili Goldis (Romênia), doutor honoris causa<\/em> das Universidades de Craiova (Romênia) e das PUCs PR e RS, catedrático da Universidade do Minho (Portugal), presidente do Conselho Superior de Direito da Fecom ercio-SP, ex-presidente da Academia Paulista de Letras (APL) e do Instituto dos Advogados de São Paulo<\/a> (Iasp).<\/p>  \n

\"\"<\/a>Roque Antônio Carrazza<\/strong> é fundador do escritório Roque Carrazza Advogados Associados e professor-titular de Direito Tributário da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo<\/a>.
\n<\/a>[1] SOUZA, Hamilton D.; ÁVILA, Humberto B.; e CARRAZZA, Roque A. A reforma tributária que o Basil precisa, parte 1. CONJUR, 08\/11\/2019.<\/p>  \n

<\/a>[2] Vide dados do Tesouro Nacional citados no parecer de admissibilidade da PEC 45\/2019 apresentado pelo Dep. Fed. João Roma à CCJ\/CD.<\/p>  \n

<\/a>[3] Vide, p. ex., Substitutivo do Deputado Aguinaldo Ribeiro à PEC 45\/2019, na Câmara dos Deputados (fase I).<\/p>  \n

<\/a>[4] SILVA MARTINS, Ives G.; SOUZA, Hamilton D.; ÁVILA, Humberto; e CARRAZZA, Roque. Considerações necessárias sobre a reforma tributária. Portal Tributário, 03\/07\/2023.<\/p>  \n

<\/a>[5] CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. São Paulo<\/a>: Malheiros, 1997.<\/p>  \n

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